临港开发区打造国际生态港区策略的探究(徐霄雁,彭崇斌)

摘  要:为了探究临港开发区打造国际生态港区的策略,结合beplay|娱乐官网市临港开发区产业发展、城市建设现状和近期规划,分析临港打造生态城市的瓶颈和发展生态港区的驱动力,并从绿色港口、循环经济、低碳城三个方面构建生态港区建设体系。通过与同处于开发建设前期的上海崇明岛的横向对比,借鉴墨尔本港区的做法,提出临港开发区生态建设的策略逻辑。提出分时期策略,并立足当前,提出政府在行政管理、规划建设、社会文化培育、环境保育等方面需关注的问题。

关键词:生态港区,建设体系,策略逻辑


一、  前言

生态城市的概念源自1971年联合国教科文组织指定的“人与生物圈”(MAB)研究计划,是伴随城市化和工业化进程而产生的、人类对环境污染和生态破坏而造成城市不可持续发展的深刻反思。生态城市,简言之,即生态健康的城市,是以生态承载能力与环境容量为发展基础的,结构合理、功能完善、经济高效、环境宜人、社会和谐可持续发展的城市,是经济、社会、政治、文化、环境各自生态化且全面协调发展的城市。我国生态城市建设已积累了一些经验,但与成功建设生态城市的国际上的国家,如德国、新加坡等仍有差距。国内外生态城市建设经验,可为西部城市提供借鉴。

beplay|娱乐官网临港开发区是beplay|娱乐官网市中心城区“一城四区”五大产城融合片区之一,是城市副中心(《beplay|娱乐官网市总体规划(2013-2020)》)。开发区2009年底正式成立,2013年1月升级为中国中西部地区唯一以“临港”命名的国家级经济技术开发区。按照规划,开发区将建设成为现代化、国际化、生态化的“长江起点门户、产业生态港城”。围绕“生态化”指向,在“一江山水、两翼发展、核心带动、三区互动”的空间结构下,开发区在建设发展中宜注重生态文明建设,采用整体论的系统方法,促进综合性的行政管理,建设高效的生态产业、人们的需求和愿望得到满足、和谐的生态文化和功能整合的生态景观,实现自然、产业和人居环境的有机结合。


二、  临港开发建设现状

(一)临港生态建设状况

beplay|娱乐官网临港经济技术开发区位于长江航道零公里处,beplay|娱乐官网市中心城区东部,行政区规划面积99.2平方公里,辖白沙湾街道和沙坪街道。至 2020 年底,规划区内城市建设用地约为 35.94 平方公里,港口区域(港口物流、港口工业及其他设施等)用地规模 9.06 平方公里,总计45.00 平方公里。预测整个临港经济技术开发区的人口容量约为 30 万人(《beplay|娱乐官网市临港经济技术开发区控制性详细规划(2013-2020)》)。当前,开发区还处于开发建设前期。建成区面积由2010年的6.69平方公里扩展为2014年的19.8平方公里,2015年实现生产总值221亿元。

根据《中国生态城市建设发展报告(2015)》[1]对中国284个城市2013年的生态建设效果的评价、排名和评级,2013年beplay|娱乐官网的生态城市健康状况综合排名位列第243位,等级为亚健康。在分类评价报告中,beplay|娱乐官网在景观休闲型城市一类位列第82位,但是未跻身资源节约型、循环经济型、绿色消费型、综合创新型四类的前100名。这表明beplay|娱乐官网生态本底良好,但生态经济、社会、环境建设不足。

2013年,beplay|娱乐官网市市委、市政府在包括临港开发区在内的城市建成区范围内开展国家园林城市创建工作。在临港开发区内设立的项目有,龙头山城市生态修复项目、滨江景观大道、白沙污水处理厂建设项目、白沙堰公园建设项目等11项,共计绿地面积139.6万平方米。另有一批森林公园、湿地公园、体育公园、公厕、防洪堤、污水处理厂、工业废渣处理厂等正在前期研究、筹备和建设中。预期2017年接受国家住建部验收。

2016年7月,beplay|娱乐官网市制订《beplay|娱乐官网市生态城市建设规划(2014-2030)》。规划计划分三期完成,其中2014—2020年为启动阶段(近期),2021—2025年为全面发展阶段(中期),2026—2030年为深化阶段(远期),并建立了评价指标体系(附件二)。beplay|娱乐官网市生态城市建设指标体系由4大项30小项构成,以衡量生态效率、循环经济、环境健康、文明宜居、制度建设、社会参与、社会和谐等生态城市建设的实现程度。

(二)当前发展优势和瓶颈

1.   开发区生态港区发展优势

开发区作为新兴的国家级开发区,拥有得天独厚的后发优势。良好的生态本底基础,加上严格的项目准入机制对环境的保护,避免了早期开发区先开发后治理的弊端,为开发区打造国际生态港区奠定了良好的基础。

临港开发区秉承“便捷、高效、阳光、终身保姆制服务”的理念,为企业提供环境优美、专业高效的“一站式”服务。良好的投资发展环境、高效的行政办事效率受到在港企业的好评,也为产业落户临港奠定坚实的基础,是临港开发区实施环境兴区战略的体现。此外,开发区从源头上杜绝污染以保护生态。规划工业用地均为一类、二类用地,并要求所有建设项目做环境影响评价,同时,开发区还制订“内资投资准入负面清单”,列明了14个大类201项特别管理措施,重点突出与主导产业、配套产业、辅助产业不匹配或不适宜发展的产业领域。这些措施,从源头上杜绝了对居住和公共设施等环境有严重干扰和污染的工业。

临港经济技术开发区由开发区管委会实行封闭式管理,为企业提供保姆式一站式服务,严格把控企业准入门槛,为开发区长远发展和生态建设制造可持续发展的良好环境。

2.   目前建设发展中的瓶颈

临港开发区迈入国家级开发区之列不到4年,尚为年轻,要打造生态港区仍有不少挑战。目前,开发区建设发展中反映出的一些问题将对生态城市建设造成阻力。

与生态建设紧密相关的规划建设、环境保护、交通运输、港口建设及运营、市政设施、风景园林绿化、人防气象、防震减灾、工程质量监督等管理职责均由开发区规划建设环保局(交通运输局)负责履行。现以规划建设环保局为例,以小见大,分析临港开发区生态港区建设实际存在的问题有:a)规划建设和环境保护板块人手不足,职能无法深化;b)政府、社会、产业专业技术人才储备匮乏,环境监管、土壤修复和产业技术革新的支撑力量薄弱;c)主管部门服务至上且监督手段单一,对企业的执法力度较弱;d)“特事特办,提前介入”现象普遍,监管漏洞易诱发群体事件;e)公众的科学素养不足,参与建设项目决策的能力尚待提高;f)港区货运通线规划不周,规划铁路、过江大桥、立交桥尚未建设,城市道路分流效果不佳,导致当前过江交通载容不足。

综上所述,开发区生态发展之路的主要瓶颈有:a)人才、技术力量薄弱;b)行政执行刚性不足,政府监管职能未释放;c)经济发展速度与社会和谐需平衡;d)企业和公众生态文明观念待提升;e)港口物流通线存在阶段性瓶颈。


三、  生态建设驱动力分析

(一)内在动力

临港开发区在《四川beplay|娱乐官网临港经济技术开发区总体发展战略规划》(2010年4月) 提出打造”长江上游国际生态园林城市“的愿景目标,并在《beplay|娱乐官网临港经济技术开发区控制性详细规划》中明确了“长江起点门户,产业生态港城”形象定位,将“生态”摆在了突出地位。这是开发区依托龙头山和沿江山体坡地的生态基地条件,受制于长江上游生态屏障的流域生态功能的自发选择。

(二)城市竞合

城市间的竞争是地方进步的巨大动力,生态城市的发展为多数城市提供了赶超其他城市的机会。根据中国城市竞争力研究会2007年公布的城市竞争力指标,城市环境建设和可持续发展均作为重要的竞争力指标,是城市社会发展的指示[2]。北京国际城市发展研究院城市竞争力课题组也将可持续发展作为确保城市与周边地区居民福利的重要因子计入城市竞争力指标体系中,体现城市实力和发展潜力。具体指标包括资源和能源的消耗速度,生态环境退化率,以及资源利用效率。

很多城市政府认识到:不进行低碳发展是没有前途的,最终是要受到限制和惩罚的。及早面对减排压力,及早调整城市治理模式,可以让依赖传统工业的高消耗、高能耗、高污染的城市通过产业机构的调整、环保监控的执行、城市居民理念的提升实现跨越式发展,提升自身在全国各个城市,甚至是世界各个城市之间的竞争力,凸现城市特点,提升经济盈余[3],增加城市吸引力。

未把beplay|娱乐官网打造成为投资兴业的乐园、开放创新的沃土和为民便民的福地,beplay|娱乐官网市实行“环境兴市”战略。临港开发区围绕“环境兴市”提出“环境兴区”,在企业服务方面卓有成效。2016年beplay|娱乐官网“环境兴市”战略重点打造三大环境:政令畅通的政务环境、亲商安商宜商的企业发展环境、安全文明的宜居环境。临港开发区可把生态环境加入“环境兴区”战略框架中,深化对生态港区建设的阐述,突出城市的可持续发展潜力,提高港区竞争力和吸引力。


四、  生态港区体系

按城市港口、产业、城市三项功能,将生态港区体系分解为绿色港口、循环经济和低碳城市。三者整合构建临港开发区打造国际生态港区的建设体系。

(一)绿色港口

1.   绿色港口概念

绿色港口有多种解释。“绿色之港”即是在环境影响和经济利益之间取得一个可以接受的平衡。这个可以接受的平衡一定是基于对环境消费和经济利益的正确判断的基础上,还要有一个前提,那就是不允许有无法挽回的环境改变发生[4]。绿色港口不是简单的绿化港口,绿色港口建设的根本是坚持港口、经济、生态环境的和谐发展,走一条可持续发展的绿色道路。绿色港口的内涵如下:

图1 绿色港口内涵框架图

图2 beplay|娱乐官网港规划的11个作业区分布图

2.   beplay|娱乐官网港绿色港口建设内在机理

1)管理体制。beplay|娱乐官网港由交通运输部宏观调控,四川省交通运输厅、beplay|娱乐官网市航务管理局(地方海事局、船舶检验局)局、beplay|娱乐官网临港开发区地方海事处分级管理,四川beplay|娱乐官网港责任有限公司负责具体运营。

2)区域布局。beplay|娱乐官网港是国家规划的长江6个重要枢纽港之一。规划港口可利用岸线75.7公里及其陆域,划分为翠柏港区、南溪港区、江安港区和新市港区4个港区,重点规划了11个作业区,即翠柏港区的志城、罗龙、盐坪坝、新发、豆坝和马鸣溪作业区,南溪港区的学堂坝作业区,江安港区的阳春坝、白沙湾和二龙口作业区以及新市港区的新市镇作业区,规划中的其他码头是对beplay|娱乐官网港志城作业区功能的补充。详见图2。

3)建设时期。港口建设时间按时间划分为规划期、建设施工期、运营期。目前,临港开发区境内beplay|娱乐官网港核心作业区——志城作业区一期工程投入运营,2015年集装箱吞吐量突破20万标箱。其他港区和作业去规划建设中。

3.   绿色港口建设体系

由于绿色港口建设的不同时期由不同部门负责,因此基于动态性、系统性、可操作性的原则,绿色港口建设体系应分别建构。

1)规划期绿色港口体系建构。《四川beplay|娱乐官网港总体规划》已对港口性质和功能、预测吞吐量、岸线利用、与临港工业园区和beplay|娱乐官网物流园区发展规划的衔接、综合交通等方面作出规划。但在环境保护规划、近岸水域环境功能区划、资源利用规划等与经济社会发展相协调的方面尚待考虑。绿色港口的发展应满足全面性和协调性。故而,在总体规划的基础上,beplay|娱乐官网港尚需深入港口总图规划,兼顾经济、社会、生态三方面,注重经济社会发展和环境保护、近岸水域环境功能、资源利用的协调,详见图3。

图3 绿色港口规划体系框图

2)建设施工期绿色港口体系建构。绿色港口建设施工期一方面要落实规划的环境保护措施,避免施工对环境的负面影响,另一方面要为运营做准备。应建立绿色保障体系,确保以上两点,指标体系[5]见下表。

表1 建设施工期的绿色港口指标体系

3)运营期绿色港口体系的构建。运营期绿色港口评价指标体系机遇经济、社会、生态,从生产水平、循环经济、管理能力、绿色人文、社会保障、资源占用、环境质量、环境治理等方面加以构建。特别要注重集疏运结构均衡;提高循环经济水平,提高可再生和清洁能源使用率、固体废弃物综合利用率;创建绿色人文,加强职工对绿色港口的认知率和公众参与程度;严格管控环境质量,建设港口检测站;提高燃油标准,加强动态污染源治理,控制船舶污水排放和空气污染物排放;建设港口码头应急能力,组建溢油应急计划等。

(二)循环经济

当前中国面临的挑战是产业转型,临港开发区作为beplay|娱乐官网产业升级转型引领区、改革创新试验区,在推动新型工业化过程中应构筑生态产业,驱动循环经济。

循环经济是资源循环利用,使不同的企业群体间形成资源共享和废弃物资源利用的生态产业链,达到生态经济系统的良性互动,实现以清洁生产和绿色工业为导向的新型经济形态。循环经济的实施原则可概括为“3R”原则,即减量化(reduce)、再使用(reuse)和再循环(recycle)。减量化的目的在于减少生产和消耗过程的物质流量,遏制资源消耗的线性增长,从源头上节约资源使用量和减少污染物排放。再利用原则旨在提高产品和服务的使用效率,产品和包装容器以初始形式多次重复使用,减少一次性用品的污染量。再循环原则要求物品完成使用功能后重新变成再生资源,回收利用,加入到新的循环。

生态产业是按生态经济原理和知识经济规律组织起来的基于生态系统承载能力、具有高效的经济过程及和谐的生态功能的网络型、进化型产业。它通过两个或两个以上的生产体系或环节之间的系统耦合,使物质、能量能多级利用、高效产出,资源、环境能系统开发、持续利用。企业发展的多样性与优势度,开放度与自主度,速度与稳度达到有机的结合,污染负效益变为经济正效益[6](详见表2)。

表2 生态产业不同于环保产业的特点

临港开发区高起点谋划产业布局,在点、面上做了积极探索,如在规划上通过划定产业园区用地,为产业链形成预留用地空间;为环保产业提供政策优惠,设立环保产业园,引进废物等离子气化发电装置制造、生物基醇燃料等项目;禁烧并回收农田秸秆,由政府补贴部分,beplay|娱乐官网琦丰绿色能源有限公司收购,送电厂焚烧发电;建立二手车交易市场等。临港现有循环经济体系尚未成型,建成企业呈单线式发展,产业链条较短,没有形成高度关联和有效互补的循环经济链网体系。临港开发区在已有项目建设和未来项目引进中应围绕循环经济体系构建,配合beplay|娱乐官网市产业结构,注重在企业和产业内部、企业之间、园区之间、区域之间、上下游产品之间建立完整循环、反馈、共生耦合的生产流程。

(三)低碳城市

低碳经济强调以较少的温室气体排放获得较大的经济产出,侧重于整个社会物质循环应用,强调的是资源利用、生产、流通、消费全过程的低碳排放。

1.   维护碳汇系统

低碳城市不仅要有效遏制“碳源”(产生二氧化碳之源),减少“碳源”的排放, 还应该维护 “碳汇”。“碳汇”是指自然界中碳的寄存体, 森林植被、湿地是地球上存在的巨大的碳汇。研究表明: 陆地森林植被的生长通过光合作用, 可以吸收并将二氧化碳固定在森林生物有机体中, 每年森林植被净碳吸收量约10亿-15亿吨。湿地是全球最大的碳库,在全球碳循环中起着重要作用。储存在泥炭中的碳总量为120-260Pg(C),占地球陆地碳总储量 15%(Franzen,1992) 。

临港开发区拥有丰富的自然林地、农田、水体,并正在对龙头山、白沙堰、滨江沿线等生态敏感区做综合生态开发。这些巨大的碳汇资源,在合理开发同时要加强生态保护,减少人工改造痕迹,维护自然生态。尤其在着力打造景观时,不可剥离绿地系统的生态保育和维护生物多样性的价值。

2.   推广绿色建筑

建筑施工和维持建筑物运行是城市能源消耗的大户,低碳城市的一个重要组成部分是绿色建筑。绿色建筑需要既能最大限度地节约资源、保护环境和减少污染,又能为人们提供健康、适用、高效的工作和生活空间。

绿色建筑的建设包括:建筑节能政策与法规的建立;建筑节能设计与评价技术;可再生能源等新能源和低能耗、超低能耗技术与产品在住宅建筑中的应用等;推广建筑节能,促进政府部门、设计单位、房地产企业、生产企业等就生态社会进行有效沟通。在减少碳排放的进程中, 绿色建筑的普及和推广将具有重要的意义。

临港开发区应鼓励在建筑设计上引入低碳理念, 并率先在公共建筑上使用绿色建筑技术,如充分利用太阳能、选用隔热保温的建筑材料、合理设计通风和采光系统、选用节能型取暖和制冷系统。在建设过程中,鼓励在基础设施建设和房地产建设中,运用由本地工业废弃物循环利用后生产的建材,推动地区循环经济发展,如综合利用发电产生的粉煤灰、脱硫石膏、矿渣,建筑废弃物和废旧路面材料等固体废弃物生产建材产品。在运行过程中, 倡导低碳装饰材料,在家庭推广使节能电器, 鼓励使用高效节能厨房系统, 从各个环节上做到 “节能减排”, 有效降低每个家庭的碳排放量。

3.   治理城市排放

城市碳源有公共交通尾气排放、餐饮油烟等。城市交通工具是温室气体主要排放者, 发展低碳交通是方向。一是大力发展以步行和自行车为主的慢速交通系统。二是城市交通应该倡导发展混合燃料汽车、电动汽车、氢气动力车、生物乙醇燃料汽车、太阳能汽车等低碳排放的交通工具, 以实现城市运行的低碳化目标。餐饮油烟的碳排放不容小觑,在餐饮油烟中,可检测出的VOCs300多种,而且餐饮油烟多属于低空排放,对PM2.5等大气颗粒物的“贡献”极大。尤其是路边烧烤的煤烟,造成空气污染,应集中整治。


五、  建设策略

(一)他山之石

1.          上海崇明岛[7]

崇明岛位于长江入海口和太平洋岛西海岸,拥有独特的岛屿生态环境和丰富的自然资源。尽管近年来发展迅速,但是仍是上海市最不发达的地区之一。2010年上海市政府颁布《崇明生态岛建设发展规划纲要》将崇明发展目标定位于建设世界级生态岛。2014年3月,联合国环境规划署颁布上海崇明生态岛国际评估报告,指出崇明岛生态建设的核心价值反映了联合国环境规划署的绿色经济理念,并将崇明岛生态建设作为典型案例。

崇明生态岛岛发展方向包括以下进程:

A.2001年,提出要将崇明岛建成“综合生态岛”的发展目标。

B.2005年10月,《崇明三岛总体规划》正式出台,强调要以环境优先、生态优先为基本原则。

C.2010年1月,正式发布《崇明生态岛建设纲要(2010-2020)》,提出崇明生态岛建设总体战略。以崇明生态岛建设指标体系(附件三)为依据,建立分阶段目标,对指标体系内对重点领域开工建设。

D.2010年3月,崇明生态岛已被中国批准为国家可持续发展实验区,确立了建设世界级生态岛的目标。

崇明生态岛在建设过程中形成了一套模式。这是一个循序渐进的过程,遵循了确立共同愿景—摸清现状—设定目标—制定行动方案—实施方案与保障体系— 监测和评估成效的“崇明模式”。

图4 崇明生态岛建设模式

1)确立共同愿景。获得各部门共识,明确崇明世界级生态岛岛建设目标,并获得从政府到岛上公众的统一认可。与国际组织和各国政府合作,将生态岛建设提高到国家乃至国际高度。

2)摸清现状。上海市政府汇聚专家资源,制定了崇明生态岛建设指标体系,并获得了崇明现状数据,开展生态岛建设第一轮三年行动计划绩效评估。在生态系统方面,鼓励中外科学家,更多产于生态系统的研究和基础背景的调查,以期使崇明的生态系统为上海贡献更多的生态服务资源。

3)设定目标。崇明岛提出:力争岛2020年形成崇明现代化生态岛建设的初步框架。《崇明生态岛建设规划纲要》明确提出了2020年长期目标和2012年阶段性目标。目标涉及自然资源保护利用、循环经济和废弃物综合利用、能源利用和节能减排、环境污染治理和生态环境建设、生态型产业发展以及基础设施和公共服务六大行动领域。

4)制定行动方案。将行动计划分解落实到16个行动子项、95个建设项目,涉及总投资约140亿元。通过编制新一轮三年行动计划,统筹长远规划与当前建设,建立崇明生态岛重大工程项目库,按照“储备一批、开工一批、竣工一批”的滚动推进模式,有序推进生态岛建设。

5)实施方案及保障体系。坚持科技引领、多方参与、教育宣传等模式加强技术、智力和群众基础,为方案的顺利实施提供保障。A.自2005年起,设立“崇明生态岛建设科技专项”,为崇明生态岛建设提供科技创新与集成应用,初步建立瀛东生态村、陈家镇国际生态社区建设、东滩湿地修复、北七滧现代农业园、超级电容车示范线等科技示范工程。B.注重与国际社会和组织的交流合作,如:成功举办第二、 三届“崇明生态岛国际论坛”,特别是 2010年的国际论坛,借助世博会的平台,与美国夏威夷州、日本环境艺术文化研究会等多个国外机构签署了合作意向,将崇明生态岛全面推向国际舞台,并建立了崇明生态岛研究国际合作网络;与联合国环境规划署签署崇明生态岛建设与评估合作备忘录,按照国际标准对崇明生态岛建设发展模式及成效进行评估。C. 发掘民智,营造全民共建生态岛的良好氛围。优先开展生态教育体系建设, 通过公益广告、教材读本、培训教育等措施, 强化生态岛建设的宣传教育; 充分利用电视、广播、报纸和网络等媒介, 组织开展了生态岛建设主题语网络征集、公众环境满意度调查等活动。

6)监测和评估成效。a.对比世界水平,通过百余次国内外专家研讨和实地调研,总结国际知名生态岛屿发展经验,结合崇明实际, 构建了具有崇明特点的世界级生态岛建设指标体系。b. 建立健全涵盖土地利用、水环境、大气环境、声环境、土壤环境等各项环境质量以及水生生态系统、湿地生态系统的监测网络系统,开展系统全面的监测和评估。c. 贯彻 “一年一考核、三年一评估” 的评估考核制度。建立生态环境预警监测评估体系, 落实动态监测与年度考核工作;及时开展生态岛建设三年绩效评估。通过评估考核, 建立动态反馈机制, 及时发现问题, 并持续优化生态岛建设。

崇明生态岛建设从一开始就设定了明确的目标,有固定的评估制度,并有动态调整机制,广泛地与国际社会互动、合作,调动公众参与,以科技引领生态建设,取得了成效。而目前,临港开发区的生态保护依照《控制性详细规划》的五线控制进行,偏重景观规划,但尚未有全面的生态规划和明确的生态港区建设目标。这是开发区开展生态港区建设的第一块绊脚石。

崇明岛和临港开发区都处在开发初期,社会经济发展水平不高,基础设施水平滞后,但都是开发的热土,而且均以生态建设为出路。两者虽然在功能定位上有差别,崇明岛的主导产业是有机绿色农业、环保型工业和生态化服务业,临港开发区的主要产业是港口物流和高端装备制造、新材料,但从大生态的角度来看,崇明岛国际化的建设模式值得借鉴。

2.          加拿大墨尔本[8]

墨尔本港区濒临菲利普港海湾,位于亚拉河畔,是该城市的重要港口,澳大利亚全国 35%的货物在此周转。港区拥有200平方公里的陆地和水面以及7平方公里临近城市中心的滨水区,风光旖旎,环境优美。

上世纪90年代,墨尔本政府按照生态可持续发展的原则,对旧港区进行全面更新改建。目前,在墨尔本港区,规划中有超过20%的土地被保留下来作为公众开放空间,这里有可容纳5万人的南半球最大的室内体育馆;有一批最具创意的现代咖啡厅和酒吧,有大型零售商业和娱乐区以及遍布滨海港区的公园、广场、步道和自行车道。快艇、轮渡及免费的城市电车环线将游客从城市的任一地点送至滨海港区的门前。由于这里建筑形态和景观设计自然融合,很能体现出环境的个性和特色,而且交通便利,使墨尔本港区成为一个吸引人居住和游览的好地方。2003年墨尔本港区赢得了澳大利亚规划署颁发的生态可持续发展杰出规划奖,它的成功为提供了一个良好的思维方式和实践范例。

   其主要经验和做法有:

1)制定"可持续发展的规划"。为了保证墨尔本港区开发的可持续性,鼓励开发者建设世界上最优秀的滨水港区,墨尔本港区政府和城市地区土地公司联合组成的组织机构与开发者合作把生态可持续发展原则运用于开发项目之中,并建立了一个关于生态可持续发展的最低标准,即《墨尔本港区生态可持续发展指南》,用于指导港区所有的规划和建设项目。指南要求人们用长期的和稳定的可持续发展观点去开发建设港口,而不是妥协于某一代人的需求、短期的需求、具有冲突性的需求。规划明确,"可持续发展"不是不发展,而是在寻求更长远和效益最大化的发展、寻求更符合人的需求的发展。在这种理念下,规划确立了七条原则:一是要保存和保护自然资源;二是要创造长期效益;三是要做到场地机会最大化;四是要平衡经济、社会和环境效果;五是用发展协同合作的方式获取和交流信息;六是要增加交通方式的选择机会;七是创造一个健康的城市环境。

   2)技术、行政、立法三管齐下,保障规划的实施。墨尔本政府进一步从技术、行政管理、立法三管齐下,确保了"可持续发展规划"的可操作性和执行刚性。内容具体包括:

   (1)完善的指标体系。《墨尔本港区生态可持续发展指南》详细地陈述了港区开发需要达到的最低环境要求,如项目选址和计划的制订、水和能源的使用、建材的适用性以及户内外的空间质量。目前指南列有三十四个环境性能指标,是测量和评价港区中环境发展状况的基本指标。这些就使得规划在管理实施中操作性很强。指南同时也明确了鼓励、承认和奖励达到国际水平的项目实践,从而使技术上不仅有可操作的"限制性",也有可操作的"引导性"。

   (2)严格的行政管理。开发者在申请墨尔本港区的开发项目时,从规划设计到实际项目完成共分四个阶段,需要分别提交阶段报告,要求依照预测标准提供详细的申请书,并说明每一个性能参数是如何达到要求的。这样,管理部门可以通过环境管理计划报告和审计过程,跟踪监管规划实施的每一阶段。管区内有关环境保护和利用方面的责任、义务都被列入衡量和认定,并据此予以相应的奖惩。

(3)有力的立法保障。为保障港区生态可持续发展,墨尔本政府还出台了《运输一体化法案》、《举报者保护法案》、《港口管理条例》一系列法规,从立法上保证了规划得以贯彻落实。

3)在尊重市场的前提下引导市场。做好规划并严格实施规划,这似乎是政府行为。但墨尔本却没有这么简单地去理解,他们清楚,发展不是政府的一厢情愿,主体还得靠市场,只是单靠市场肯定不行。因此,他们是在尊重市场的前提下引导市场,具体做法是规划充分考虑市场各方的需求,大原则(比如上述的七个原则)都是与市场共同协商制定的,规划只是控制了底限(最低环境要求),这样也就给市场留下了较大的余地。在规划实施中,他们也尽可能采取市场化手段运作,如港区政府和城市地区土地公司合作建立政府市场化运作平台,然后与开发者在规划的框架下以市场化原则合作等等。

(二)临港开发区生态城市发展逻辑

借鉴墨尔本港区生态建设的做法以及“崇明模式”,临港开发区生态建设可遵循这样的发展逻辑:设立底线-技术、行政、立法三管齐下-市场运作-定期评估。

1、制定"可持续发展的规划"。开发区管委会应与开发商合作,把生态可持续发展原则运用于开发项目之中,建立一个关于生态可持续发展的最低标准,用于指导港区所有的规划和建设项目。

2、技术、行政、立法三管齐下,保障规划的实施。开发区管委会应从技术、行政管理、立法三管齐下,确保了"可持续发展规划"的可操作性和执行刚性。内容具体包括:

1)完善的指标体系。规划应详细陈述港区开发需要达到的最低环境要求,并以指标形式体现,使得规划在管理实施中操作性很强。同时也应明确鼓励、承认和奖励达到国际水平的项目实践,从而使技术上不仅有可操作的"限制性",也有可操作的"引导性"。

2)严格的行政管理。开发商在申请临港开发区的开发项目时,从规划设计到实际项目完成共分四个阶段,需要分别提交阶段报告,要求依照预测标准提供详细的申请书,并说明每一个性能参数是如何达到要求的。这样,管理部门可以通过环境管理计划报告和审计过程,跟踪监管规划实施的每一阶段。管区内有关环境保护和利用方面的责任、义务都被列入衡量和认定,并据此予以相应的奖惩。

3)有力的立法保障。为保障港区生态可持续发展,制定一系列有关运输、港口管理等法规,从立法上保证规划得以贯彻落实。

3、在尊重市场的前提下引导市场。规划需充分考虑市场各方的需求,大原则应是与市场共同协商制定,规划只是控制了底限(最低环境要求),这样也就给市场留下了较大的余地。在规划实施中,尽可能采取市场化手段运作,如扩大ppp模式、政府和公司合作建立政府市场化运作平台等模式的应用,然后与开发商在规划的框架下以市场化原则合作等。
   4、一年一考核,三年一评估。构建环境质量监测网络系统和民众反馈渠道,通过定期考核评估和不定期民众反馈,建立动态反馈机制,及时发现问题,持续优化港区生态建设。

(三)政府引导生态城市建设的策略

政府在生态城市建设中应由前期主导地位,逐渐让位给市场,实现政府引导,市场主导的模式。中后期,政府主要中心在促进政治、经济、社会、文化、环境协调发展。生态港区建设宜按临港开发区的发展阶段提出不同的建设思路。

1.不同时期的建设思路

1)发展初期,-2020,到2020年估计实现人口21万、建成区用地50%,地区生产总值80亿元。这个时期以基础设施建设为主,应着力构建绿色建筑体系和生态保育体系,在基础设施、房地产、厂房建设中注入生态理念,并落实行动。争创国家园林城市、生态工业园、国家生态城市、国家生态园林城市。

2)发展中期2020-2030,到2030年估计达到临港开发区人口容量30万,建成区用地90%。这个时期产业全面发展,服务业随之发展,港城联动加强。注重循环经济和低碳城市内涵建设。

3)发展平稳期 2030-,人口保持平稳,工业开发基本完成,产业成熟,服务业发达。注重智慧城市建设和社会参与。

2.发展初期的重点问题

面向打造国际生态园林城市的目标,立足于开发区现状,提出下面的几个重点问题,以厘清发展思路,指导生态城市建设。

重点问题

内容

生态城市规划和用地策略

产业链、城市集约用地、绿地联通、生态平衡;生态文化公共设施、绿色建筑和施工示范工程

生态化的行政管理机制

内部考核和激励、年度考核和三年生态评估,国际国内合作和城市形象打造;民主的决策制度;培育生态文化产业和社会组织;市场引导(财政补贴、税收);环境监管

绿色产业和技术开发

产业集聚、港口一体化;新能源、清洁能源等技术

社会生态文化

文化产业、生态文化展示(公益广告、门户展示)、公共设施(博物馆、科技馆);发挥民间组织和社区民众的作用(环境监管)、学校教育、志愿者;产业和生态旅游、生态农业文旅

表3 发展初期的重点问题一览

六、  结语

临港开发区打造国际生态港区自然基底良好,经济、社会、文化建设有待提高,可以从绿色港口、循环经济、低碳城市三大方面入手架构生态城市体系,按照设立底线-技术、行政、立法三管齐下-市场运作-定期评估的策略逻辑推动体系建设,分期推进,着重立足当前,将生态建设融入城市规划和用地策略、行政管理体制、产业和技术发展、社会文化中。

参考文献:

[1]王伟光, 张广智, 陆大道,等. 中国生态城市建设发展报告(2015)[M].社会科学文献出版社, 2015.

[2]中国城市竞争力研究会. 中国城市竞争力年鉴2007[M]. 香港:《中国城市竞争力年鉴》编辑部, 2007.

[3]苏瑾. 赢余:低碳经济的成长[J].世界环境, 2007,(4): 32-34.

[4]陈晓峰,徐金环. 二十一世纪的港口——绿色之港[J]. 港工技术,2002(6):6-8.

[5]刘翠莲等. 论我国绿色港口建设[A].武汉理工大学学报(社会科学版),2011(6).

[6]王如松. 转型期城市生态学前沿研究进展[J]. 生态学报, 2000, 20(5):830-840.

[7]储单等. 崇明生态岛发展模式与经验研究. 2015全球可持续发展报告征文.

[8]董服标. 墨尔本港区生态可持续发展的启示.

http://www.zj.xinhuanet.com/newscenter/2010-10/22/content_21207337.htm



[1]《中国生态城市建设发展报告(2015)》是依据“生态城市健康指数(FCHI)评价指标体系(2015)”和“生态城市健康指数(FCHI)评价标准”,进行评价、综合排名分析和分类的成果。指标体系包括生态环境指标的森林覆盖率、PM2.5、生物多样性、河湖水质、人均绿地面积、生活垃圾无害化处理率,生态经济指标中的单位GDP综合能耗、一般工业固体废弃物综合利用率、城市污水处理率、信息化基础设施和人均GDP,生态社会指标的人口密度、生态环保知识与法规普及率、基础设施完好率、公众对城市生态环境满意率、政府投入与建设效果等指标。